Hallintotuomioistuinpäivän puhe

14.06.2011 12:49

 15.11.2007

Helsingin yliopiston juhlasali

Eduskunnan varapuhemies Johannes Koskinen

 

PAREMMAN SÄÄNTELYN EDELLYTYKSET

Pääministeri Vanhasen II hallituksen ohjelma: “Parantamalla säädösympäristöä ja lakien selkeyttä edistetään kansalaisten hyvinvointia ja yritysten kilpailukykyä. Hallitus toteuttaa paremman sääntelyn toimintaohjelman ja laatii hallituskauden merkittävimmät lainsäädäntöhankkeet sisältävän lainsäädäntösuunnitelman.”

Hallitusohjelman kirjaus perustuu Vanhasen I hallituksen vuonna 2005 asettamaan hankkeeseen paremman sääntelyn toimintaohjelman laatimiseksi. Hanke valmistui kesän lopulla 2006. Hallituksen lainsäädäntösuunnitelmassa olisi toimintaohjelman mukaan hallituskauden kolmisenkymmentä säädöshanketta, joista tehdään laajat vaikutusarvioinnit.

Valtioneuvosto hyväksyi tämän kuun alussa ministeriöille uudet yhtenäiset ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista. Ne koskevat taloudellisten vaikutusten sekä viranomais-, ympäristö- ja muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia. Ohjeistuksen tavoitteena on parantaa eri vaikutusten huomioon ottamista ja tasapainoista arviointia ministeriöiden säädösvalmistelussa ja tehostaa siten lainvalmistelua ja parantaa sen laatua.

Sääntelyn ja lainsäädännön kehittämishankkeita

Suomalaisen lainvalmistelun tilaa, ongelmia ja kehittämistarpeita on arvioitu viimeisen kymmenen vuoden aikana useissa eri selvityksissä. Näissä selvityksissä on tuotu esiin melko samansuuntaisesti tiettyjä keskeisiä ongelmakohtia.

Johtopäätöksinä on painotettu 1) lainvalmistelun riittävän kattavaa ja monipuolista tietopohjaa, 2) tarvetta harkita monipuolisesti eri toimenpidevaihtoehtoja 3) vaikutusarviointien tarvetta sekä 4) lainvalmisteluresurssien turvaamista.

Jo näitä ennen on ollut vastaavantyylisiä hankkeita, mm. säädösvalmistelun kehittämishanke 1981-1985, normihanke 1980-luvulla (normien määrä laski 1987-1991 välisenä aikana n. 7600 normista n. 5400 normiin) ja samoin normihanke 1990-luvulla. Vuosina 1995-1996 toteutettiin säädösvalmistelun kehittämishanke sekä OECD:n vuoden 1995 suositukset toimeenpantiin Suomessa.

Kansainvälisesti suomalaista lainsäädäntöä suhteessa taloudelliseen kehitykseen on arvioitu OECD:n vuonna 2003 julkaistussa maatutkimuksessa “Finland – A New Consensus for Change”. Tutkimuksen mukaan suomalaista lainsäädäntöympäristöä leimaavat pohjoismaiset tasa-arvon ja hyvinvoinnin tavoitteet. Lainsäädännön valmistelu on hajautettua eikä lainvalmisteluprosessille ole keskitettyä poliittista johtoa. Taloudellisen toiminnan edellytykset eivät myöskään maaraportin mukaan ole lainvalmistelussa merkittävästi esillä. Säädösten vaikutusten arviointi on niinikään ollut puutteellista ja säädösten valmistelussa kaivattaisiin enemmän eri osallistujia ja avoimuutta.

Maatutkimus noudattaa OECD:n piirissä 1990-luvulta lähtien vallinneita näkemyksiä sääntelypolitiikan pääasiallisista alueista: 1) sääntelyn keventäminen tai vähentäminen, 2) sääntelyn laadun parantaminen, 3) sääntelyn kehittäminen päätöksentekojärjestelmän osana, 4) sääntelyn kustannustehokkuuden parantaminen ja vaikutusten parempi hallinta, 5) sääntelyn vaihtoehtojen ja erilaisten ohjauskeinojen kehittäminen sekä 6) sääntelyn avoimuuden lisääminen ja kuulemismenettelyjen käyttäminen.

Euroopan unionin tasolla on puolestaan pyritty vähentämään sääntelyn määrää erityisesti viime vuosien aikana. Komissio asetti muutama vuosi sitten kunnianhimoiseksi tavoitteekseen vähentää sääntelyn määrää 25 prosentilla vuoteen 2004 mennessä. Sääntelyä pyrittiin vähentämään samalla, kun sitä on yksinkertaistettu ja saatettu ajan tasalle.

Komissio esitteli osana Lissabonin strategian tarkistamista vuonna 2005 toimenpidekokonaisuuden, jolla pyritään paremman sääntelyn avulla edistämään kasvua ja työllisyyttä ottamalla huomioon sosiaaliset ja ympäristöpoliittiset tavoitteet. Aloitteen perustana olivat seuraavat toimintalinjat:

- edistetään parempien säädösten laatimista ja soveltamista unionissa erityisesti vaikutusarviointien avulla

- tehdään tiiviimpää yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa sen varmistamiseksi, että kaikki sääntelyelimet soveltavat järjestelmällisesti paremman lainsäädännön periaatteita

- kehitetään yhteisön toimielinten, hallitusten ja kansallisten viranomaisten välistä rakentavaa keskustelua

Komission vaikutusarvioinnit sisältävät – tai ainakin niiden pitäisi sisältää – lainsäädännön taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristövaikutusten arvioinnin. Lisäksi ne sisältävät sääntelyn tarpeen ja vaihtoehtoisten sääntelymekanismien käytön harkinnan.

Säädösten laatuun vaikuttavia “taustatekijöitä”

a) poliittisen tahdon taso (muutostietoisuus)

= täytyy tietää, millaista todellisuutta halutaan; mitä on muutettava (=vallitseva ongelma, epäkohta) ja mikä on toivottu muutos

- nykyisin uudet hankkeet kirjautuvat paljolti jo hallitusohjelmaan, mutta monesti vain yleisluonteisesti niin, että konkreettinen muutostahto jää vielä erikseen formuloitavaksi (ja kuinka paljon tämä enää silloin tapahtuu poliittisella tasolla?)

b) makrotason säädösteoreettinen tietotaito

= tieto tai ainakin vankka käsitys siitä, kuinka haluttu muutos on toteutettavissa ja millaisin säädösinstrumentein

= sääntelyn vaikutusten arvioinnin osaaminen

= tällaisen osaamisen kunnioittaminen poliittisella tasolla; tätä edistänee, jos säädösteoreettisen tietotaidon avulla voidaan tuottaa poliittisen järjestelmän piirissä arvioitaviksi erilaisia sääntelyvaihtoehtoja (ja vaihtoehtoja sääntelyllekin)

c) perinteinen lainvalmisteluosaaminen (“pykälänikkarointi”)

= tämän on yleisesti katsottu heikentyneen, ja yhtenä syynä pidetään sitä, ettei enää ole ollut mahdollista oppia “pilkunfiilaamista” komiteatyöskentelyn avulla – toisaalta EU-työskentely imee niukkoja asiantuntijavoimia

d) kansallinen osaaminen voi jäädä “jalkoihin” EU-lainsäädännössä, jollei “osata” todella vakuuttavasti

= EU-lainsäädäntö poikkeaa usein luonteeltaan siitä, mihin täällä on totuttu esim. sääntelyn yksityiskohtaisuudessa; direktiivien “puite”luonnetta pitäisi käyttää hyväksi kansallisessa lainsäädännössä (eikä tyytyä mekaaniseen kääntämiseen); toisaalta asetusten käyttö on lisääntynyt

Paremman sääntelyn toimenpideohjelmassa (2006) esitettiin sitoutumista seuraaviin lainsäädäntöperiaatteisiin, joista enin osa koskee sitä, kuinka lainsäädännön avulla voidaan edistää hyvinvointia ja kilpailukykyä.

1. Säädösvalmistelun tulee olla ennustettavaa ja avointa. Sidosryhmien osallistuminen ja vaikutusmahdollisuudet on turvattava. Ennakoitavuuden turvaamiseksi sitoudutaan noudattamaan hyvän säädösvalmistelun periaatteita siten, että valmistelu perustuu avoimesti ilmaistuihin tavoitteisiin ja valmisteluprosessi on avoin. Säädösvalmistelussa kuullaan aidosti sidosryhmiä ja punnitaan erilaisia vaihtoehtoja. Samoin pyritään välttämään yllätyksellisiä ja ilman riittäviä perusteita tapahtuvia äkillisiä lainsäädännön muutoksia sekä kiinnitetään huomiota siihen, miten yksityiset henkilöt ja yritykset voivat sopeuttaa toimintansa muutokseen.

2. Sääntelyn tulee olla hallittavaa ja ymmärrettävää. Kaikentasoinen sääntely pyritään pitämään sekä sisällöltään että systemaattiselta rakenteeltaan mahdollisimman selkeänä, yksinkertaisena ja ymmärrettävänä siten, että ymmärrettävyyttä arvioidaan myös kansalaisen ja pienyrittäjän näkökulmasta. Kaiken tavallista kansalaista tai yrityksiä koskevan lainsäädännön tulee toteutua siten, että tarpeet turvautua viranomais- tai muuhun asiantuntija-apuun jäävät mahdollisimman vähäisiksi.

3. Lainsäädännön on oltava sisällöltään joustavaa ja soveltamisalaltaan selkeää. Lähtökohdaksi tulee asettaa sellaisten sääntelymallien noudattaminen, jotka antavat riittävästi joustavuutta lainsäädännön soveltamiseen eri tilanteisiin. Joustavuutta toteutettaessa otetaan huomioon eri lainsäädäntölohkoilla olevat erot. Esimerkiksi veron määrästä ja verovelvollisuuden perusteista on säädettävä tarkkarajaisesti lailla, koska lainsäädäntö vaikuttaa yritysten ja yksilöiden oikeusturvan toteutumiseen.

4. Sääntelyn tulee edistää oikeusvarmuutta ja luottamusta, lainsäädännön tulee johtaa tarkoitettuihin vaikutuksiin. Lainsäädännön tulee varmistaa oikeuksien toteutuminen sekä perustaa osapuolten luottamus oikeudellisten ja taloudellisten suhteiden kestolle. Säädetyn oikeuden on johdettava niihin vaikutuksiin, johon se on tarkoitettu ja jotka ovat olleet esillä valmistelussa ja lainsäädännöstä päätettäessä. Mikäli tämä vaatimus ei toteudu, poliittisen toiminnan uskottavuus ja samalla luottamus oikeusjärjestelmään kärsivät.

5. Suhteellisuuden tulee toteutua toimijoiden velvoitteissa ja viranomaisyhteistyössä nykyistä laajemmin. Viranomaisten valvontatoimivaltuudet on määriteltävä siten, että ne täyttävät hallinnon lainalaisuuden, perusoikeuksien yleisten ja erityisten rajoittamisedellytysten, suhteellisuuden ja oikeusturvan vaatimukset. Viranomaisten valvontatoimivaltuuksia pyritään suhteuttamaan toiminnasta aiheutuvan riskin mukaisesti siten, että asianmukaisesti toimintaansa hoitavat elinkeinonharjoittajat saavat tästä etua.

6. Sääntelyn eri osa-alueiden on vaikutettava toisiinsa johdonmukaisella tavalla. Lainsäädännön valmistelussa tulee varmistaa, että Suomessa sovellettava lainsäädäntö ja kansainväliset velvoitteet ovat johdonmukaisia ja että eri sääntelyjärjestelmät sovitetaan yhteen mahdollisimman huolellisesti.

7. Sääntely ei saa olla itsetarkoituksellista. Muita ohjauskeinoja tulee käyttää aktiivisesti. Säädösvalmistelussa sitoudutaan sääntelyn sisällöllisten vaihtoehtojen sekä myös muiden kuin oikeudellisten ohjauskeinojen vaikuttavuuden ja tehokkuuden avoimeen selvittämiseen ja myös käyttöön silloin, kun se on perusteltua.

8. Lainsäädännön tulee tukea osaamisen muodostumista sekä edistää työoloja ja työhyvinvointia. Lainsäädännöllä luodaan perusteet koulutusjärjestelmälle, laajemmalle elinikäiselle oppimiselle sekä kannustimet järjestää koulutusta ja osallistua koulutukseen. Lainsäädännöllä luodaan myös perusteet, puitteet ja kannustimet työhyvinvoinnille sekä työolojen ja työehtojen kehittämiselle.

9. Lainsäädännön tulee edistää markkinoille pääsyä ja tuottavuutta. Lainsäädännöllä ei saa asettaa perusteettomia rajoituksia tai tosiasiallisia esteitä uusien toimijoiden pääsyyn markkinoille. Tärkeitä seikkoja ovat mm. mahdollisuudet hyödyntää uutta teknologiaa ja niille perustuvia uusia toimintamalleja.

10. Lainsäädännön tulee ylläpitää ja parantaa Suomen kiinnostavuutta yritystoiminnan sijaintipaikkana sekä luoda suomalaiselle elinkeinotoiminnalle kilpailuetuja. Säädöspolitiikalla tulee pitää huolta siitä, että sopimusoikeus, yhtiölainsäädäntö tai muut yritystoiminnan institutionaaliset puitteet, kuten riitojenratkaisujärjestelmän toimivuus, ovat kansainvälisesti kilpailukykyisiä. Samoin säädöspolitiikassa tulee pyrkiä tunnistamaan avainaloja, joilla Suomessa voidaan kehittää ja ylläpitää terveen ja kilpailukykyisen yritystoiminnan kannalta houkutteleva sääntely-ympäristö.

11. Lainsäädännöllä tulee osaltaan huolehtia julkisen talouden kestävyydestä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Valtion ja alueen julkisen talouden tila ja tulevaisuudennäkymät mahdollistaa mm. riskiä ottavat investoinnit sekä riittävän korkean yksityisen kulutuksen tason.

Lainsäädäntö, kilpailukyky ja taloudellinen hyvinvointi

Taloushistoriallisessa ja taloustieteellisessä tutkimuksessa on korostettu yhteiskunnan ja talouden instituutioiden merkitystä yhteiskunnan ja kansantalouden pitkän tähtäimen kehitykselle. Instituutioiden ominaisuuksilla ja niiden laadulla on keskeinen merkitys kilpailukyvylle ja taloudelliselle menestykselle pitkällä tähtäimellä.

Instituutioilla ei tässä yhteydessä tarkoiteta pelkästään yksityisen ja julkisen sektorin muodollisia organisaatioita. Instituutioita ovat erityisesti taloudellisen toiminnan hallintavälineet ja vaihdannan työvälineet, kuten esim. omistusoikeus ja erilaiset oikeudet, yhtiömuodot, markkinoiden pelisäännöt ja periaatteet, sopimustyypit sekä perusluottamus taloudellisen vaihdannan pelisääntöjen noudattamiseen sekä omaisuuden ja oikeuksien kunnioittamiseen.

Juuri lainsäädännöstä johtuu perustavaa laatua olevia vaikutuksia niin yrityksen kuin koko kansantaloudenkin toiminnalle. Lainsäädännön muodossa tapahtuvan sääntelyn vaikutukset yritysten kilpailukyvyn edellytyksiin voidaan jakaa kahteen osaan. Yhtäältä kilpailukykyyn vaikuttaa yritysten toimintaympäristö ja toisaalta yritysten omat päätökset, strateginen suunnittelu ja toiminta. Lainsäädännöllä voidaan välittömästi vaikuttaa yritysten toimintaympäristöön ja sitä kautta niiden tuottavuuteen ja kustannuksiin.

Lainsäädännön merkitys kilpailukyvyn kannalta voidaan äärimmilleen pelkistää seuraaviin kysymyksiin:

a) Kuinka ajantasainen ja toimiva lainsäädäntö on elinkeino- ja yritystoiminnan oikeudellisten puitteiden, toimintavälineiden ja instituutioiden osalta

b) Miten lainsäädäntö kokonaisuutena ja erityisesti yksittäiset säädösperustaiset järjestelmät ja säädökset vaikuttavat yritysten toimintaympäristöön ja sen houkuttelevuuteen taloudellisen toiminnan kannalta

c) Miten lainsäädäntö vaikuttaa mahdollistavasti, kannustavasti tai rajoittavasti tai kustannuksia luovasti yritysten toimintaan

Taloustieteen näkökulmasta viime aikoina onkin keskusteltu runsaasti kasvuedellytysten turvaamisesta. Tällöin keskeiselle sijalle on nostettu inhimillinen pääoma, koulutusinvestoinnit sekä tekniikan ja innovaatioiden kehittäminen. Samoin viime vuosina tulonjakoon liittyvä keskustelu on ollut vilkasta.

Valtiovarainministeriön johdolla toimineessa hankkeessa (LAITA) sääntelyn taloudelliset funktiot on määritelty seuraavasti:

1) Toiminta talouden vakauttajana

2) Toiminta taloudellisen kasvun edellytysten luojana

3) Talouden ja toiminnan sääntely (regulaatio) sekä erityisesti talouden instituutioiden ja talouden oikeudellisten toimintavälineiden perustaminen

4) Tulojen allokaatio eli tulonjako ja kustannustenjako eri ryhmien välillä

5) Kustannusten ja riskien jako eri ryhmien välillä

6) Turvallisuuden luominen ja erilaisten peruspalveluiden tuotanto

7) Verotus ja muu julkisen toiminnan rahoittaminen

Yhteenvetona sääntelyn vaikutuksista talouden toiminnalle ja kilpailukyvylle voidaan todeta, että lainsäädännön tulee olla ainakin ennakoitavaa, selkeää ja läpinäkyvää.

Sääntelyn tulee lisäksi kannustaa tehokkaaseen toimintaan sekä tukea tuottavuuden kehitystä. Lainsäädännöllä ei myöskään pidä ilman välttämättömiä perusteita rajoittaa sopimus- ja elinkeinonvapautta. Samoin tulee varmistua siitä, että säädökset tai säädösten yhteisvaikutukset eivät aiheuta suhteettomia hallinnollisia rasitteita tai transaktiokustannuksia.

Paremman sääntelyn edellytyksistä huolehtiminen käytännössä

- lainvalmistelutehtävien arvostusta ministeriöissä tulee vahvistaa, ministeriön johdon sitouduttava niiden tärkeyteen

- lainvalmistelulle on varattava riittävä aika ja henkilövoimavarat

- ministeriöiden sisäisen lainvalmistelun ohjauksen ja teknisen laintarkastuksen tehostaminen (oma lainvalmisteluyksikkö, jolloin OM:n tarkastustoimistolle muodostuisi nykyistä enemmän neuvova ja koordinoiva rooli)

- oikeusministeriön tulee olla koko valtioneuvostoa ainakin valtiosääntöoikeuden, yleishallinto-oikeuden sekä rikos- ja prosessioikeuden alalla palveleva asiantuntijaministeriö > sen tulee antaa osaamisensa muiden ministeriöiden lainvalmisteluun jo valmistelun aikana

- erityisesti valtiosääntöosaamiseen on panostettava ja näin vähennettävä PeV:n työssä (perustuslaki)teknisten tarkastustehtävien osuutta, mikä on muodostunut määrällisesti lähes pääasiaksi uuden perustuslain voimassa ollessa

- vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikköjen kokoaminen (sektorikohtaisesti joihinkin ministeriöihin tai itsenäisemmin kokonaan hallinnon ulkopuolelle)

- merkittävissä ja laajakantoisissa asioissa komiteavalmistelu, jossa mukana niin politiikan maailma kuin sääntelyn kohdetahot; jälkimmäinen on omiaan edistämään vaikutusarvioiden täsmällisyyttä (komitean sihteeriys oli aikanaan perinteisen lainvalmisteluosaamisen paras korkeakoulu)

- etutahojen (ja kansalaisten) kuuleminen valmistelun aikana (internetin tarjoamat mahdollisuudet)

- lausuntokierrosten tehostaminen: on tärkeää, että lausunnonantajien isoja, periaatteellisia, vakavia huomautuksia käsitellään myös heidän läsnä ollessaan pidettävissä suullisissa kuulemisissa (vähentänee myös eduskunnan valiokunnissa kuultavien asiantuntijoiden määrää)

- uudistusten seuranta/soveltamiskäytäntö hallinnossa ja tuomioistuimissa

- palautetieto kansalaisilta ja asiantuntijoilta